Nye EU-direktiver setter strenge krav til konsesjonsprosessen i utbyggingssaker. Hvordan skal myndighetene prioritere mellom økonomi, helse og miljø når kunnskapsgrunnlaget varierer fra sak til sak?
Tekst og foto: Atle Abelsen
Politikere og myndigheter står overfor en formidabel utfordring når EUs fornybardirektiv (RES) og vanndirektiv (WFD) for alvor skal implementeres i vannkraftforvaltningen.
Norsk vannkraftforvaltning er veldig enkeltsaksorientert og lite nasjonalstrategisk fundamentert etter den forrige store utbyggingsperioden av norsk vannkraft. Interesseavveiinger mellom økonomi, velferd og miljø er uklare i konsesjonsprosessene. Kunnskapsgrunnlaget for konsesjonsbehandlinger varierer fra sak til sak. Dette skaper lite forutsigbarhet for de involverte aktørene.
For å møte disse utfordringene, kan en del av løsningen ligge i å samarbeide tettere med Sverige, som har andre strukturelle utfordringer i sin ressursforvaltning. Samarbeidet må uansett styrkes dersom man skal realisere ønsket om et felles sertifikatmarked for å stimulere produksjon av fornybar energi.
Tre arbeidspakker
Dette er noen av de foreløpige konklusjonene etter at forskere i GOVREP la fram de første utkastene til sine rapporter i slutten av mars.
I arbeidspakke 1 har SINTEF og Stockholm Environment Institute (SEI) gjort ferdig utkastene til en norsk og en svensk nasjonal rapport om styringsutfordringene for norsk henholdsvis svensk vannkraft.
SINTEF har også gjennomført kasusstudier («case-studier») av Iveland og Laudal kraftverk, og skal nå gi seg i kast med tilsvarende analyser knyttet til Suldalslågen (en del av Ulla-Førre-reguleringen). Dette arbeidet utføres av forskerne Helene Egeland og Gerd B. Jacobsen ved SINTEF Energi.
Analysen så langt viser at økonomiske interesser er avgjørende for hvilke miljømål som fremmes i pros essene (klima versus biologisk mangfold), og at kunnskapsgrunnlagets omgang og status til en viss grad påvirkes av slike interesser i prosessene.
Videre spiller stedets identitet en rolle for hvordan de lokale og regionale aktørene vurderer de enkelte vannkraftsakene. Ser de lokale på seg selv som for eksempel en vannkraftkommune eller en laksekommune?
Samordning
– Disse kasusstudiene er de første kartleggingene av hvordan vi ser for oss at dagens forvaltningsregime er skrudd sammen i praksis, sier GOVREP-leder og SINTEF-forsker Audun Ruud.
– Når rapportene blir ferdige, er hensikten å samordne dem og utnytte datagrunnlaget for å forstå hvordan dagens forvaltningspraksis bedre kan samordnes. Derfor har vi anlagt en utforskende og empirisk inspirert tilnærming i denne innledende fasen. GOVREP skal også produsere internasjonale vitenskaplige artikler, understreker Ruud.
– En tese vi jobber ut ifra, som den norske nasjonale rapporten avdekker, er at kunnskapsgrunnlaget for konsesjonsbehandlinger varierer sterkt fra sak til sak. Når konsesjonsprosessene er veldig saksspesifikke, blir utfallet uforutsigbart. Det avdekker et sterkt behov for å finne mer forutsigbare og klare prosedyrer for å sørge for en god interesseavveiing mellom økonomi, velferd og miljø.
Bedre nasjonale strategier – Norsk vannkraftforvaltning er preget av stiavhengighet, påpeker forsker Jørgen Knudsen ved SINTEF Energi.
Forsker Jørgen K. Knudsen ved SINTEF Energi har utarbeidet rapporten «Changing currents in Norwegian hydropower governance?», om styringsutfordringer for norsk vannkraft.
Han peker blant annet på at norsk vannkraftforvaltning er veldig enkeltsaksorientert, og etterlyser bedre nasjonale og strategiske avveiinger.
– Jeg har vanskelig for å se for meg hvordan vi kan ta bort dette på saksnivå uten at det blir konflikter. Kanskje ve d å gå via kunnskap og dokumentasjon kan man skape større transparens, så blir det lettere å se sammenhengen mellom ulike saker, og derigjennom styrke legitimiteten.
Sverige
Forskerne Peter Rudberg og Måns Nilsson ved SEI har utarbeidet rapporten «Constant concessions under changing circumstances: The water and renewable energy directives and hydropower in Sweden».
Siden Sverige har en annen forhistorie og en annen struktur på så vel vannkraftforvaltningen som konsesjonsbehandlingen, er også deres rapport forskjellig utført fra den norske.
Likevel, konkluderer også de med at Sverige får store problemer med å implementere EUs vanndirektiv. Det nåværende systemet begrenser også vannkraftens rolle i tilpasningen til RES-direktivet.
– Vår analyse avdekker e t stort potensial for en vinn-vinn-situasjon for begge land, sier Peter Rudberg. – Ved å samarbeide og gi de riktige incitamenter kan begge systemene bli mer effektive og markedsnøytrale.
Konsesjonsbehandlingen i de to landene er også forskjellige. I Sverige skal blant annet et eget «over-organ», det såkalte Kammarkollegiet, vurdere, godkjenne og overvåke alle konsesjoner.
Rundt 90 prosent av alle svenske kraftstasjoner og damanlegg er dessuten underlagt en konsesjonslov fra 1918, hvilket heller ikke bidrar til en effektiv og fleksibel vannkraftforvaltning.
Hundreårsperspektivet
Arbeidspakke 2 er en historisk gjennomgang og analyse i rapporten «Frå kraft versus natur til miljøvenleg energi? Norsk vasskraftpolitikk i eit hundreårsperspektiv» av forskerne Svein Ivar Angell (historiker) og Ole Andreas Brekke (statsviter) ved UNI Rokkansenteret.
Rapporten er ikke ferdig ennå. I den foreløpige konklusjonen peker Angell og Brekke på at kraftsektoren ikke lenger er en del av det nasjonale moderniseringsprosjektet. Konfliktlinjene går dessuten ofte på tvers av tidligere allianser, som for eksempel klassisk naturvern versus klima-/miljøinteresser og fornybar energi versus ikke-fornybar energi.
God forskersamling
GOVREP-leder Audun Ruud mener at forskersamlingen på Voksenåsen i slutten av mars var svært vellykket. – Vi fikk til en god dialog, og alle deltok aktivt og kommenterte hverandres arbeid.
Ruud er glad for at bidragene står godt i forhold til hverandre. – At vi også fikk med vannressursmiljøet på SINTEF for fullt i arbeidspakke 3, er gledelig. Også de ser at konsekvensutredningsinstituttet og kunnskapsgrunnlaget er tilfeldig når de konkret ser på småkraft versus «stor» vannkraft.
Kontaktperson i CEDREN: Audun Ruud, SINTEF